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[《人民日报》海外版]陈杭平:加强人民调解员队伍建设 推进国家治理现代化

人民调解是一项具有中国特色、具有深厚中华民族传统文化内涵的法律制度,经历了长时间的发展和完善。加强人民调解员队伍建设对于提高人民调解工作质量,充分发挥人民调解维护社会和谐稳定“第一道防线”作用,推进平安中国、法治中国建设,实现国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

在历史的视野下,建国以来人民调解的发展历程呈现三个主要特征:

第一,人民调解组织建设逐步深入基层,组织规模不断扩大,而后又呈现萎缩的趋势。1954年的《人民调解委员会暂行组织通则》规定,全国城市以派出所辖区或街道为单位,农村以乡为基本单位,建立人民调解委员会。由于以派出所辖区、街道或乡(其后改为公社)为基本单位设立人民调解组织,总数相对有限。例如,到1955年底,全国调解委员会共有17万多个。到了1982年《中华人民共和国宪法》规定,居民委员会、村民委员会设人民调解委员会。换言之",以更下一层的居委会、村委会为基本单位,设立人民调解组织。这样就带来了调解组织数量的急剧增加。到1982年底,全国有86万多个基层调解委员会,到1992年已超过100万个。不过,随着经济社会体制改革的深化,社会出现急剧流动、转型,人民调解组织随着基层社会结构的松散化,数量持续减少,目前大约有76.6万个,已远低于1980年代初的水平。

第二,人民调解员队伍同样出现“先扩张,后萎缩”的趋势,同时调解人员从兼职向专职发展。一方面,与人民调解组织的演变基于大致相同的理由,人民调解员在1955年底达到100万人,到了1982年有530万余名调解人员,到1992年总人数已经超过1000万,但目前仅为366.9万人。另一方面,在过去相当长时期里,人民调解员基本都是兼职人员,并不从所从事的人民调解工作中领取报酬。但是,随着“告别革命”及“蜂窝状”社会组织结构趋向瓦解,人民调解工作不再具有抽象政治口号下的感召力,反而面临种种阻碍、困难。人民调解员人数减少,素质下降,文盲或半文盲的家庭妇女一度占据主流。在此背景下,2007年前后各地逐渐探索专职调解员制度,并最终在2010年获得《人民调解法》的确认。目前,各人民调解组织呈现兼职人员、专职人员并存,以前者为主的格局,其中,前者占总数的86.5%,后者仅占13.5%。

第三,人民调解工作从社会综合治理中的重要一环,向法治化、专业化、行业化方向发展。在建国后的前三十年里,人民调解委员会与基层党政、司法、群团组织常常不分彼此,采用类似的工作方法,共同致力于解决纠纷,宣传政策法令,维护社会治安。但从1982年《民事诉讼法(试行)》在基本原则部分对人民调解委员会的法律性质、工作方法、司法监督等做出原则性规定起,人民调解工作与民事司法审判工作开始出现功能分化。一方面,法院的民事收案量在1980年代初仅为人民调解委员会调解数量的十分之"一,但目前前者已超过后者。人民调解工作逐渐让出民事纠纷解决的舞台中央位置。另一方面,人民调解工作自身法治化程度不断加强,并出现专业化、行业化等特征。《人民调解法》首次以单独立法的方式对人民调解委员会、调解员、调解程序、调解协议等作出全面规范。

在这样的趋势下,要想在“新时期”充分发挥人民调解的功能,需要注意以下几点:

第一,建立“人民调解与司法调解、行政调解相互衔接”的调解工作格局。一方面,人民调解委员会如果没有司法确认作后盾,仅仅通过说服、疏导等方法,很难促使当事人达成调解协议,即使达成也很难促使其自愿履行。人民调解委员会应当树立主动与司法调解、行政调解相配合、相衔接的意识,接受法院、行政机关的委托调解,进入法院参与司法调解,并与法院建立起畅通的调解协议司法确认工作机制。另一方面,自2015年实行立案登记制改革以来,法院“人少案多”问题日减突出,同样需要激发人民调解委员会参与诉前调解、委托调解的热情。

第二,不追求人民调解员数量的增加,但须提高人民调解员队伍的素质。从目前360多万调解员每年调解900万件各类纠纷来看,人均不到3件。这一现象的原因可能在于两个方面。一方面,大多数兼职调解人员未实际发挥作用,徒有其名;另一方面,专职调解人员收入低、待遇差,既难以吸引到优秀人才,在职人员工作积极性也受影响。为此,六部门联合印发的《关于加强人民调解员队伍建设的意见》提出,地方财政应根据当地经济社会发展水平和财力状况,适当安排人民调解员补贴经费,并通过政府购买服务推进人民调解工作。当然,财政资源的供给总是有限的。为此,不应单纯追求调解人员,尤其是专职人员数量的增加,而应着重提高人员经费、办公经费等的保障水平,以提高该工作岗位的吸引力。

(《人民日报》海外版2018-04-28)

相关链接:

http://opinion.haiwainet.cn/n/2018/0428/c353596-31307339.html

http://news.tsinghua.edu.cn/publish/thunews/9663/2018/20180506170559639788710/20180506170559639788710_.html